Григорий Василевич

ЛЕГАЛЬНОСТЬ И ЛЕГИТИМНОСТЬ ВЫБОРОВ В КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОМ ИЗМЕРЕНИИ

Григорий Василевич

член Научно-экспертного совета при Центральной избирательной комиссии Республики Беларусь, заведующий кафедрой конституционного права юридического факультета Белорусского государственного университета, доктор юридических наук, профессор, Почетный профессор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
 

Аннотация. Статья посвящена анализу понятий «легальность», «легитимность» и «конституционность». В доктрине и на практике понятия легальность и легитимность трактуются по-разному. В статье обосновывается позиция относительно понятия легитимности: оно предполагает не только чисто юридическую оценку, но и такой важный оценочный критерий как отношение к какому-либо политическому институту или к государственной власти населения, то есть важным фактором выступает общественное мнение.

На основе анализа конституционного законодательства, включая Избирательный кодекс, сделан ряд выводов обобщений, а именно: практика позволит дать ответ на вопрос о том, при каком количестве нарушений избирательного законодательства может быть поставлен вопрос о проверке легитимности выборов; имеется некоторая конкуренция между проверкой конституционности выборов в Конституционном Суде и рассмотрением вопроса о легитимности выборов Всебелорусским народным собранием; чисто гипотетически можно представить ситуацию, когда один из субъектов обратится в Конституционный Суд, а другой, вопреки этому, к Всебелорусскому народному собранию; высказано мнение, что приоритет решения должен быть за Всебелорусским народным собранием независимо от принятого Конституционным Судом акта. Высказано мнение, что рамки полномочий Всебелорусского народного собрания могли бы быть расширены. Всебелорусское народное собрание должно обладать правом рассмотрения по предложению указанных в Избирательном кодексе субъектов вопроса о легитимности выборов в любой срок работы депутатов соответствующего созыва. За Всебелорусским народным собранием во исполнение п.7 ст. 89-3 Конституции на уровне Избирательного кодекса и Закона «О Всебелорусском народном собрании» также должно быть зафиксировано право проверки легитимности выборов в местные Советы депутатов.

Ключевые слова: легальность, легитимность выборов, конституционность выборов.

Введение. Обращение к конституционному тексту, Избирательному кодексу, Закону «О Всебелорусском народном собрании», иным законодательным актам позволяет акцентировать внимание на таких используемых или вытекающих из смысла указанных законов понятиях применительно к выборам как легальность, конституционность, легитимность. Если ранее некоторые из этих понятий, например, легальность, как тождественное понятие законности, конституционность или конституционная законность, вначале были введены в оборот благодаря научным исследованиям, а затем и получили определенное правовое закрепление в Конституции, законах и последующую реализацию (например, послания Конституционного Суда о состоянии конституционной законности), то понятие легитимность оставалось до 15 марта 2022 года вне конституционного и законодательного закрепления, вне широко разрабатываемого правового дискурса.

Основная часть. Надо признать, прежде понятие «легитимность» было предметом некоторых научных дискуссий, легитимность сравнивалась с иным, близким, по сути, однокоренным таким понятием как легальность. Иногда в юридической науке было отождествление этих понятий. Например, А.Ф. Черданцев пишет: Легитимная власть – это власть, установленная в соответствии с процедурой, предусмотренной нормами права [1, с.10]. Между ними проводились и различия [2; 3].

Разработка концепции легитимности актуальна в нынешних условиях, в том числе и по той причине, что она получила конституционное закрепление. В настоящее время понятие легитимность является конституционно закрепленным, выступает в роли соответствующего императива: согласно ст. 89-3 Всебелорусское народное собрание рассматривает вопрос о легитимности выборов. Полагаем, что отнесение в Конституции Республики Беларусь к полномочиям Всебелорусского народного собрания права рассмотрения вопроса о легитимности выборов является основополагающей гарантией, фактором, укрепляющим устойчивость и стабильность политической системы общества, обеспечивающим правовыми средствами разрешение возможного конфликта. По сути, появляется дополнительный инструмент, нацеленный на обеспечение верховенства духа и буквы Конституции.

Эта категория исследовалась в теоретическом аспекте исключительно применительно к власти и государству, то есть оценивалась в целом власть, а не только представительная ветвь власти. В наших условиях «легитимность» касается реального избирательного процесса (выборов).

Легитимность является более широким понятием, чем легальность. На наш взгляд, на определенном этапе легальность и легитимность могут совпадать и в то же время даже при сохранении прежней правовой регламентации отношений, может произойти утрата легитимности, то есть утрата доверия к политическим и правовым институтам. Легальность можно рассматривать одним из способов легитимации. Отметим, что в нашей Конституции и ранее были и сейчас остаются механизмы разрешения возникшего конфликта между ценностными ориентирами, а именно: право Главы государства отправить Правительство в отставку, право досрочного прекращения полномочий палат Парламента в связи с выражением вотума недоверия и отказом в доверии, неодобрении Палатой представителей программы деятельности Правительства и др.

Если кратко коснуться понятия легальность (законность), то оно сводится к принятию решений (актов) уполномоченным органом в соответствии с установленной процедурой и на основе актов, обладающих более высокой юридической силой. То есть здесь превалирует формальный подход, в меньшей степени акцентируется внимание на восприятии гражданами (народом) содержания акта, закрепленного в нем соответствующего целеполагания и отношении к нему.

Первым, кто начал развивать учение о легитимности, как более широком понятии, чем легальность, был М. Вебер. Отказавшись от формально-юридической оценки власти и принимаемых ею решений, он рассматривает легитимность как общественное признание политических или правовых институтов [4, с. 124].

Понятие легитимности предполагает не только чисто юридическую оценку, но и такой важный оценочный критерий как отношение к какому-либо политическому институту или к государственной власти населения, то есть важным фактором выступает общественное мнение [5, с.232].

Конечно, могут существовать различные ценностные ориентиры у граждан, их групп. Для одних результаты выборов могут казаться легитимными, для других – нет. Сложно выработать объективные критерии легитимности, но если удастся сделать хотя бы примерный их перечень, то это будет существенной помощью науки практике.

Здесь, по меньшей мере, выделим два аспекта: а) правом определять легитимность выборов наделен высший коллегиальный представительный орган народовластия (народа), то есть Всебелорусское народное собрание; б) важны убедительные аргументы в пользу принятия соответствующего решения.

Следует различать легитимность и легитимацию. Разделяем взгляд В.Е. Чиркина, который рассматривает легитимацию как процесс или явление, посредством которых определенное социальное установление приобретает свойство легитимности [6]. Также, на наш взгляд, можно вести речь и о делигитимизации. Анализ конституционного законодательства, включая Избирательный кодекс, позволяет сделать несколько выводов и обратить внимание на некоторые проблемные вопросы.

1.Практика позволит дать ответ на вопрос о том, при каком количестве нарушений избирательного законодательства может быть поставлен вопрос о проверке легитимности выборов. Например, если идет речь о нарушениях, допущенных при выборах одного (двух или более?) депутатов, уместна ли постановка вопроса о легитимности, ведь Избирательный кодекс обращает внимание на различные нарушения избирательного законодательства. Например, нарушение может выражаться и в нерегистрации депутата. Согласно ст. 84 Избирательного кодекса решение Центральной комиссии о признании выборов недействительными может быть обжаловано кандидатом в депутаты в Верховный Суд Республики Беларусь в трехдневный срок со дня его принятия.

2. Имеется некоторая конкуренция между проверкой конституционности выборов в Конституционном Суде и рассмотрением вопроса о легитимности выборов Всебелорусским народным собранием. У субъектов, наделенных правом такого обращения, есть выбор, куда обращаться. Идеальным был бы вариант определения, в каких случаях целесообразно обращение в тот или иной орган.

3. Субъектами обращения в Конституционный Суд (о конституционности выборов, например депутатов Палаты представителей) и к Всебелорусскому народному собранию (о легитимности таких выборов) могут быть соответственно Президиум Всебелорусского народного собрания (ст. 88-1 Избирательного кодекса) и Президиум Всебелорусского народного собрания или не менее одной трети от полного состава Всебелорусского народного собрания (ст. 88-2) не позднее пяти дней со дня опубликования итогов выборов депутатов Палаты представителей. Чисто гипотетически можно представить ситуацию, когда один из субъектов обратится в Конституционный Суд, а другой, вопреки этому, к Всебелорусскому народному собранию. Полагаем, что приоритет решения должен быть за Всебелорусским народным собранием независимо от принятого Конституционным Судом акта.

4. Согласно Избирательному кодексу заключение Конституционного Суда Республики Беларусь о неконституционности проведения выборов является основанием для признания Центральной комиссией выборов недействительными и отмены ранее принятого решения об итогах выборов депутатов Палаты представителей. В этом случае назначаются и проводятся повторные выборы. В этой связи не исключали бы корректировку избирательного законодательства таким образом, чтобы у Всебелорусского народного собрания после получения заключения Конституционного Суда была возможность в рамках установленного срока принять решение о рассмотрении вопроса о легитимности выборов либо о принятии заключения Конституционного Суда к сведению. И лишь в зависимости от этого Центральная комиссия может принимать соответствующее решение.

5 Согласно ст. 88-1 Избирательного кодекса обращение Президиума Всебелорусского народного собрания в Конституционный Суд Республики Беларусь с предложением о даче заключения о конституционности проведения выборов депутатов Палаты представителей ведет к приостановлению созыва первой после выборов сессии Палаты представителей на период рассмотрения Конституционным Судом Республики Беларусь такого предложения. Конституционный Суд Республики Беларусь дает заключение о конституционности проведения выборов депутатов Палаты представителей в десятидневный срок со дня внесения такого предложения. Указанная норма предполагает важность установления причин для обращения в Конституционный Суд и определения того, насколько масштабными были нарушения, приведшими к приостановлению созыва первой после выборов сессии, тем более что в Конституции прямо определено начало работы сессии (заседаний) палат Парламента. То есть здесь важен закон диалектики: когда количество перерастает в качество.

6. В соответствии со ст. 88-2 Избирательного кодекса Президиум Всебелорусского народного собрания или не менее одной трети от полного состава Всебелорусского народного собрания вправе обратиться к Всебелорусскому народному собранию с предложением о рассмотрении вопроса о легитимности выборов депутатов Палаты представителей не позднее пяти дней со дня опубликования итогов выборов депутатов Палаты представителей. В этом случае созыв первой после выборов сессии Палаты представителей также приостанавливается на период рассмотрения Всебелорусским народным собранием такого предложения. На наш взгляд, здесь рамки полномочий Всебелорусского народного собрания могли бы быть расширены. Установление пятидневного срока для постановки перед Всебелорусским народным собранием вопроса о легитимности выборов сужает возможности Всебелорусского народного собрания. Кроме того, сложно представить, что в рамках скоротечной избирательной кампании (3–4 месяца) вдруг утрачивается легитимность выборов.

Законность, конституционность вполне могут быть нарушены; для установления таких фактов есть полномочия у Верховного и Конституционного судов. Полагаем, что Всебелорусское народное собрание должно обладать правом рассмотрения по предложению указанных в Избирательном кодексе субъектов вопроса о легитимности выборов в любой срок работы депутатов соответствующего созыва. В настоящее время согласно Закону «О Всебелорусском народном собрании» голосование по вопросу о легитимности соответствующих выборов проводится Всебелорусским народным собранием один раз. В случае непринятия решения относительно легитимности выборов данный вопрос повторному рассмотрению не подлежит. Полагаем, что данное ограничение также должно быть исключено.

 На наш взгляд, истолковать конституционную норму о легитимности выборов следовало бы в том ключе, что в результате выборов и последующей работы выборных органов их легитимность может быть предметом проверки Всебелорусского народного собрания. Допустимым было бы принятие решения об утрате легитимности, например, при невыполнении предвыборных программ большинством парламентариев, невыполнении ими наказов избирателей, утраты со стороны избирателей доверия к этим органам власти [7, с.381­-393]. То есть, в конечном итоге следует вести о легитимности тех органов власти, выборы в которые проводились.

7. Конституция предусматривает возможность проверки легитимности выборов во все органы государственной власти, в том числе и местные Советы депутатов. Значение депутатского корпуса местных Советов также огромное для политической и социальной устойчивости общества и государства, как и выборы в палаты Парламента или Главы государства. Поэтому за Всебелорусским народным собранием во исполнение п.7 ст. 89-3 Конституции на уровне Избирательного кодекса и Закона «О Всебелорусском народном собрании» также должно быть зафиксировано право проверки, при необходимости, легитимности выборов в местные Советы депутатов.

8. Обратим внимание на еще один аспект. Согласно ст. 93 Конституции первая сессия созывается Центральной избирательной и начинает свою работу не позднее чем через 30 дней после выборов. При этом отсчет 30-дневного срока для созыва и начала работы первой сессии Палаты представителей осуществляется со дня выборов.

Отсчет 30-дневного срока для созыва и начала работы первой сессии Совета Республики осуществляется со дня первого заседания депутатов местных Советов депутатов базового уровня по выборам членов Совета Республики от области или города Минска.

Согласно части второй ст. 67 выборы депутатов проводятся в единый день голосования в последнее воскресенье февраля. В части первой ст. 95 указаны конкретные сроки начала и окончания очередных сессий палат Парламента: они открываются в третий вторник сентября и закрываются в последний рабочий день июня следующего года. В этой связи было бы полезно определить более сокращенные сроки для созыва первой сессии Центральной избирательной комиссией, нежели установленный максимальный срок в тридцать дней, предусмотрев в Законе соответствующую процедуру, например, выяснение позиции по этому вопросу Президента и Председателя Президиума Всебелорусского народного собрания.

В заключение отметим следующее. Ранее нами обращено внимание на соотношение понятий легальность (законность) и легитимность. А как же соотносится с этими категориями такое понятие как конституционность? Не касаясь различных подходов, изложенных в юридической литературе к пониманию конституционности, отметим собственную позицию: конституционность общественных отношений, т. е. тех из них, что урегулированы правовыми нормами, на вершине которых находится Конституция, означает совпадение реального положения и должного (предписанного Конституцией). Конституционность предполагает конституционализацию отраслевого законодательства и правоприменительной практики, т.е. «перевод» конституционных принципов и норм в практическую плоскость отраслевого регулирования с адекватным отражением духа и буквы Конституции [8 с.25].

Поэтому проверка легитимности базируется на принципах и нормах Конституции Республики Беларусь.

                                                Список литературы

1. Черданцев А.Ф. Государственная власть и её обоснование// Изв. высш. учеб. заведений. Правоведение. – 1992. – № 2. – С. 3–12.

2. Денисенко В.В. О понимании термина «легитимность» как категории правоведения / В.В. Денисенко // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. – 2011. – № 2. – С. 104–110.

3. Денисенко В.В. Легитимность как характеристика позитивного права / В.В. Денисенко // Вопросы правоведения. 2012. – №4. – С. 67–72.

4. Вебер М. Избранные произведения / М. Вебер. – Москва: Прогресс, 1990. – 808 с.

5. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права / М.В. Баглай, В.А. Туманов. – М.: Издательство БЕК, 1998. –519 с.

6. Чиркин В.Е. Государствоведение: учебник. М.: Юристъ, 2000. – 384 с.

7. Местное самоуправление в Беларуси и зарубежных странах /Г.А. Василевич [и др.]; под общ. ред. Г.А. Василевича и Г.Г. Куневича; Белорусский государственный университет. – Минск: Право и экономика, 2022. – 400 с.

8. Василевич Г.А. Конституционные основы реализации правовых норм: теория и практика / Г. А. Василевич, С. Г. Василевич. – Минск: БГУ, 2014. – 183 с.